Neutralität neu fokussieren

Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine hat eine überholt geglaubte Diskussion neu aufleben lassen: jene um die schweizerische Neutralität. Mit dem bundesrätlichen Entscheid vom 7. September, nichts zu entscheiden, ist die Sache mitnichten erledigt. Und das Thema darf nicht den Nostalgikern überlassen werden.

Die Neutralität erfreut sich in der Schweiz ungebrochener Popularität. Die periodischen Umfragen des Center for Security Studies der ETH ergeben durchs Band Zustimmungswerte um die 90%. Die Erhebungen machen allerdings auch deutlich, wie unterschiedlich, ja bisweilen widersprüchlich das Neutralitätsverständnis sein kann. So sprachen sich 2020 nicht weniger als 96% der Befragten für Beibehaltung der Neutralität aus. Gleichzeitig fanden 36%, die Schweiz sollte sich der Nato annähern, und weitere 20% bejahten gar einen Nato-Beitritt. Dass die Schweiz der Uno Friedenstruppen zur Verfügung stellt, befürworteten 55% des gleichen Samples. Prinzipielle Zustimmung zur Neutralität ist also im Verständnis einer Mehrheit keineswegs unvereinbar mit internationaler Zusammenarbeit zwecks Wahrung der eigenen und der kollektiven Sicherheit.

Auch im Verlaufe der Geschichte hat die Neutralität dauernd Gestalt und Gehalt geändert: die Entwicklung vom «Stillesitzen» zerstrittener Kantone zur völkerrechtlich verankerten immerwährenden Neutralität und von einer differenzierten über die integrale zur aktiven und in Zukunft vielleicht kooperativen Neutralität ist wahrhaft keine lineare. Zu beobachten ist vielmehr ein Prozess flexibler Anpassung an wechselnde Situationen und immer neue Herausforderungen.

Ist Neutralität also bloss ein diffuser Glaubensartikel, unter dem jeder etwas anderes verstehen darf? Das würde der Realität nicht gerecht. Denn zum einen handelt es sich um ein völkerrechtlich (minimal) definiertes Institut. Zum anderen haben wir es mit einer (freilich wandelbaren) Konstante der eidgenössischen Geschichte zu tun. Und daraus ist – die Umfragewerte belegen es eindrücklich! – ein nicht zu vernachlässigendes Element schweizerischen Selbstverständnisses geworden.

Klärungsbedarf

Der Bundesratsentscheid von Ende Februar 2022, sich den Sanktionen der EU gegen den Aggressor Russland anzuschliessen, hat nun unverhofft eine Neutralitätsdebatte ausgelöst. Zu Recht, denn der Schulterschluss mit der Union bedeutet, die Kriegsparteien ungleich zu behandeln. Ist dies neutralitätsrechtlich und -politisch zulässig? Verspielt die Schweiz Chancen, mässigend auf den auch für uns bedrohlichen Konflikt einzuwirken? Umgekehrt: wie würde die Schweiz dastehen, versuchte sie Äquidistanz zu üben angesichts eines Angriffskrieges, der offensichtlich gegen alle Prinzipien des Völkerrechts verstösst?

Dass die Meinungen scharf divergieren, braucht nicht zu überraschen angesichts der Widersprüchlichkeiten des Neutralitätsverständnisses. Aber Klärung tut jetzt not: was kann, was soll Neutralität im heutigen Kontext und in absehbarer Zukunft bedeuten? Wie viel Annäherung an die Nato, wie sie FDP-Präsident Burkart empfiehlt, ist tunlich? Soll eine «absolute Neutralität» in die Bundesverfassung eingraviert werden, wie es SVP-Veteran Blocher möchte? Oder erfordert unsere Sicherheit eine resolute Annäherung an die Europäische Union, wie Daniel Woker in einer SGA-Kolumne argumentiert?

Der harte Kern

Die Bundesverfassung ist in ihren Vorgaben für die Aussenpolitik unmissverständlich: «Der Bund setzt sich ein für die Wahrung der Unabhängigkeit der Schweiz und für ihre Wohlfahrt; er trägt namentlich bei zur Linderung von Not und Armut in der Welt, zur Achtung der Menschenrechte und zur Förderung der Demokratie, zu einem friedlichen Zusammenleben der Völker sowie zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen.» (Art. 54,2 BV) Die Wahrung der Neutralität erscheint lediglich in der Aufzählung von Aufgaben von Bundesrat und Parlament (Art. 173 und 185 BV). Die Aussenpolitik der Neutralität unterzuordnen, stünde im Widerspruch zum Grundgesetz und würde den Pflug vor das Pferd spannen.

Der Neutralitätsdiskurs darf vom internationalen Kontext nicht abstrahieren. Von den aktuellen und absehbaren Herausforderungen ist auszugehen. Diese liegen heute noch klarer auf der Hand als vor dem 24. Februar 2022: Die regelbasierte internationale Ordnung, das Völkerrecht, globale und regionale Institutionen, vorab Uno und OSZE, stehen unter Belagerung. Gleichzeitig wird der demokratische Rechtsstaat herausgefordert, ebenso von innen durch Populismus und «Illiberalismus» als auch durch brutale Despotien von aussen. Sicherheitsinteressen und Verfassungsauftrag gebieten gleichermassen, beiden Gefahren entgegenzuwirken. Welche Rolle kommt dabei dem Instrument der Neutralität zu?

Sicher kann Neutralität nicht Gleichgültigkeit gegenüber Völkerrechtsbruch, internationalem Faustrecht, Demagogie und Despotismus bedeuten. Sie darf nicht Äquidistanz in der Konfrontation zwischen Demokratie und Diktatur bedeuten. Dies stünde nicht nur im Widerspruch zu den Vorgaben der Bundesverfassung, sondern würde uns auch entfremden von Freunden und Gleichgesinnten. Es darf nicht sein, dass wir vor lauter neutral-sein-Wollen auf der falschen Seite der Geschichte landen.

Geboten ist die Rückbesinnung auf den harten Kern der Neutralität: Nichtbeteiligung an Kriegen anderer. Darüber hinaus den Bewegungsspielraum einzuschränken, wäre unklug. Die Verfassungsväter haben gut daran getan, der Aussenpolitik kein zu enges Korsett anzulegen. Wird Neutralität zum Staatsziel hochstilisiert, bleibt kein Raum für situativ sinnvolles politisches Handeln.

Verändertes Umfeld

Es ist an der Zeit, dass sich hierzulande die Einsicht durchsetzt, dass sich das internationale Umfeld in den letzten Jahrzehnten grundlegend verändert hat. Wir sind nicht mehr von periodisch sich bekriegenden Nachbarn umgeben, sondern von einem konföderalen Staatenverbund, der die gemeinsame Förderung von Frieden und Wohlfahrt zum Ziel hat – und dies seit mittlerweile sieben Jahrzehnten mit Erfolg praktiziert. Es ist weltfremd, dieser Union, mit der wir aufs engste verbunden sind und kooperieren, eine orthodoxe Neutralität entgegenzuhalten.

Nicht die Neutralität ist es, die unsere Sicherheit heute und morgen gewährleistet. Was uns Schutz bietet, ist eine solide Völkerrechtsordnung. Und es ist die Verteidigungsbereitschaft der Nato sowie der Zusammenhalt der Union europäischer Demokratien. Die EU kennt, nota bene, eine Beistandspflicht zwischen ihren Mitgliedern (Art. 42,7 des EU-Vertrags) – freilich nicht zwingend militärisch und daher mit Neutralität vereinbar. Es ist daher naheliegend, in der Aussen- und Sicherheitspolitik vermehrt den Schulterschluss mit der EU zu suchen. EU-Sanktionen gegen Völkerrechtsbrecher mitzutragen, ist das Mindeste, was wir beitragen können. Nüchterne Betrachtung der europäischen Interdependenz führt zum Schluss, dass der Übergang zu einer auf das Essentielle konzentrierten «differentiellen Neutralität» überfällig ist (ohne den historisch belasteten Ausdruck aus der Völkerbundszeit zu übernehmen).

Die Debatte darüber, was der Platz der Neutralität im Rahmen einer zukunftsorientierten Aussenpolitik sein soll, ist wichtig. Sie darf nicht den «Sonderfall»-Apologeten überlassen werden, die lieber nach hinten als nach vorne blicken und dem Land eine Orthodoxie verordnen möchten, die es (noch mehr) zum internationalen Sonderling machen würde. Die Neutralität gehört neu fokussiert. Der jüngste bundesrätliche Nullentscheid ändert nichts an der Herausforderung.