Die Schweiz im Sicherheitsrat – Erfolge mit Grenzen

Die Schweiz hat im Sicherheitsrat der UNO gute Arbeit geleistet. Diese Feststellung dominierte an einer Tagung in Bern, die einige Wochen vor dem Ende der zweijährigen Mitgliedschaft einem Rückblick wie auch einem Ausblick gedient hat. Die Erfahrungen sollten nun in die «gewöhnliche» Aussenpolitik einfliessen – wie, zeichnete sich erst teilweise ab.
Über pünktliche Züge redet man nicht. Hat das Wirken der Schweiz als nichtständiges Mitglied des UNO-Sicherheitsrats (nur) deshalb, weil alles funktionierte, «zuhause» wenig Beachtung gefunden oder gar Aufsehen erregt? Wie auch immer, das Zentrum für Sicherheitsstudien (CSS) an der ETH und die SGA haben diese Tätigkeit zum zweiten Mal an einer Tagung genauer beleuchtet. Es äusserten sich Beteiligte aus dem Aussen- und dem Verteidigungsdepartement, ein Parlamentarier sowie Beobachtende und Engagierte aus Zivilgesellschaft und Wissenschaft, auch aus dem Ausland. (Nach den Regeln von CSS-Tagungen werden im Folgenden keine Referentennamen erwähnt – die Texte der drei vortragenden SGA/ASPE-Vorstandsmitglieder sind unten verlinkt).

Humanitäres Recht als Roter Faden

Eine offizielle Bilanz der schweizerischen Tätigkeit im Kern-Gremium der UNO will der Bundesrat dem Parlament im Frühjahr vorlegen. Schon nach 23 Monaten lässt sich indessen einiges festhalten. Auch dank langer und gründlicher Vorbereitung hat die Diplomatie in New York trotz den zunehmenden weltpolitischen Spannungen nicht nur keine sichtbaren Fehler begangen, sondern auch Akzente gesetzt. Die von Botschafterin Pascale Baeriswyl geleitete Mission hat die als prioritär bestimmten Anliegen auf verschiedenen Wegen verfolgt und namentlich in zahlreiche Resolutionen einbringen können. Einen der Schwerpunkte bildete die Forderung nach Respektierung des Völkerrechts, speziell mit Blick auf die Zivilbevölkerung in bewaffneten Konflikten. Ein Erfolgsbeispiel ist die von der Schweiz beantragte Resolution vom 24. Mai 2024, die ausführt, dass und inwiefern das humanitäre und das UNO-Personal geachtet und geschützt werden muss.In der Friedensförderung wurden die Rolle der Frauen für Sicherheit und Frieden sowie der Zusammenhang zwischen Klima und Sicherheit betont. Ausserdem befasste sich auf Schweizer Initiative erstmals ein Ratsbeschluss (eine Präsidialerklärung) mit den Chancen und Risiken wissenschaftlicher Entwicklungen für Frieden und Sicherheit. Im Oktober, als die Schweiz zum zweiten Mal den Vorsitz innehatte, brachte sie unter anderem die Kooperation mit der Afrikanischen Union und die finanzielle Unterstützung von deren Friedensmissionen voran. Stabilisierende Operationen machen einen wichtigen Teil der UNO-Tätigkeit aus. Die regelmässige Verlängerung der Mandate zeugt von einer Handlungsfähigkeit des Sicherheitsrats, die ihm oft fehlt, wenn eine oder mehrere Grossmächte mit Vetorecht eng in einen Konflikt involviert sind.
Die Neutralität der Schweiz wurde, wie Beteiligte festhielten, durch ihre Aktivität im Sicherheitsrat nicht gefährdet, sie habe es vielmehr erleichtert, Brücken zu bauen. Im Sinn der Effizienzsteigerung setzte sich die Delegation für ein Zusammenwirken der zehn sehr unterschiedlichen nichtständigen Mitglieder ein. So beantragten diese im März gemeinsam den Aufruf zu einer Waffenruhe im Gazastreifen während des Ramadan. Die Arbeit des Teams in New York wurde vom weltweiten Netz der Aussenvertretungen nicht nur mit Informationen, sondern teilweise auch mit begleitenden Aktionen unterstützt.

Distanz zur «Basis» trotz Dialog

Die positive Selbsteinschätzung der schweizerischen UNO-Diplomatie wurde an der Tagung von vielen geteilt. Man könne stolz sein auf die Tätigkeit im Sicherheitsrat, sagte ein Parlamentarier. Stimmen aus dem Ausland, auch seitens eines Veto-Staats, bestätigten das Urteil weitgehend. Einschränkend wurde vermerkt, die Stärke der Schweiz sei mehr die gute Vorbereitung als, zumindest anfänglich, die Reaktion auf überraschende Krisen. «Als Bürger» charakterisierte ein Beobachter seine Bilanz als durchzogen: Das Land habe sich vor allem vorsichtig verhalten – wie eben auch in Bern. Präziser habe sich etwa die IKRK-Präsidentin Mirjana Spoljaric über die Verletzung des humanitären Völkerrechts geäussert.
Bedauert wurde das relativ spärliche Medienecho für das zuvor lange umstrittene Mitwirken im Zentrum der Vereinten Nationen. Die SGA, die wöchentlich unabhängige und kompetente Information dazu bietet, konnte diese Lücke naturgemäss nicht füllen. Die NGO, die in einem strukturierten Dialog mit dem EDA standen, waren ihrerseits nicht in der Lage, die UNO-Politik in eine breite Öffentlichkeit zu tragen.
Das Parlament war vor allem über seine aussenpolitischen Kommissionen in einzigartiger Weise in die Tätigkeit an der «Front» einbezogen. Das konnte allerdings peinliche Diskrepanzen nicht verhindern. So ist es gemäss einem kritischen Votum der Glaubwürdigkeit der humanitären Bekenntnisse und Appelle in New York kaum zuträglich, dass der Nationalrat die Beiträge an die UNRWA unterbinden will. (Dass die Ständeratskommission im Oktober ihren Entscheid verschob, da Bundesrat Ignazio Cassis tags darauf eine Nahost-Sitzung des Sicherheitsrats präsidieren sollte, löste das Grundproblem nicht.) Und bei der längerfristigen, Konflikten vorbeugenden Entwicklungszusammenarbeit, deren Bedeutung für das Ansehen der Schweiz gerade auch in New York erfahren wird, dreht sich die parlamentarische Debatte gegenwärtig nur noch darum, ob die Kürzung spürbar oder massiv sein soll.

Was bleibt?

Die Frage, wie sich das Sicherheitsratsmitglied und die alltägliche Schweiz zueinander verhalten, stellt sich zudem, handfest, nach dem Ende des Mandats. Das EDA und das VBS müssen 2025 bestimmte Strukturen wieder abbauen, wollen aber die in den vergangenen zwei Jahren gewonnenen Kenntnisse, Erfahrungen und Beziehungen weiterhin nutzen. Wie das geschehen soll, blieb an der Tagung noch etwas vage. Chancen bietet etwa die bevorstehende Mitgliedschaft im Menschenrechtsrat sowie im Wirtschafts- und Sozialrat der UNO. Generell hiess es, die Friedenspolitik der Schweiz sei gestärkt worden. Dies zeige sich etwa an Treffen von Konfliktparteien in Genf, dessen internationale Rolle denn auch weiterhin intensiv zu pflegen sei. Ecuador, 2023-2024 ebenfalls im Sicherheitsrat, und Mexiko übertrugen der Schweiz die gegenseitige diplomatische Interessenvertretung. Was den Einbezug der Zivilgesellschaft in die Aussenpolitik betrifft, sollen die letzten Jahre nur ein Anfang gewesen sein, meinte eine NGO-Vertreterin programmatisch.
Was ergibt sich für den Stellenwert des UNO-Systems? Gerade der Sicherheitsrat erscheint immer wieder als machtlos, da Beschlüsse wegen der Veto-Rechte schwer zu erreichen sind und, wenn zustande gekommen, oft krass missachtet werden. Der Wahrnehmung einer immer dominanteren Blockbildung wurde aber entgegengehalten, dass etwa «der globale Süden» Länder mit sehr unterschiedlichen Interessen umfasst, dass sich bei der Verabschiedung der «Zukunftspakts» in der Generalversammlung die afrikanischen Staaten gegen eine russische Störaktion erhoben und dass die Schweiz öfter mit den lateinamerikanischen Staaten stimmte als mit den USA. Der Multilateralismus wäre also nicht vorschnell als absterbend zu qualifizieren, speziell die UNO vielmehr als Plattform zu sehen und zu verteidigen, die auch der Schweiz Möglichkeiten zum Handeln gibt.